El Estado provincial
atravesó un ciclo de reformas con explícitos propósitos modernizantes entre la
primera ley de ministerios de De la Sota, en 1999, y la Reforma Constitucional
de 2001, pasando por las tres leyes que plasmaron el “Estado nuevo” a comienzos
de 2000. A catorce años de aquella iniciativa, la modernidad que se prometía
ofrece entre sus resultados más cuestionados el endeudamiento provincial más
elevado del país, un sistema de salud publica en crisis permanente, la
infraestructura escolar deteriorada, y un notorio desmanejo del servicio de
seguridad a cargo de la policía.
En la campaña
electoral de 1999, la principal promesa de campaña de Unión por Córdoba fue la reducción
de impuestos en un treinta por ciento. El apoyo de la Nación y el
financiamiento del Banco Mundial resultaban fundamentales para la viabilidad de
esta propuesta. Por ello, uno de los impulsos fuertes para la reforma del
Estado provincial deriva directamente de las circunstancias que posibilitaron
el triunfo electoral de De la Sota en 1999.
El paquete de medidas
comprometido como requisito del financiamiento externo y de apoyo electoral pretendía
reconfigurar la estatalidad en su aspecto organizativo. Y de manera mucho más amplia
se estaba enunciando desde el poder político una construcción ideológica, con énfasis
en el protagonismo del capital y adhesión a los valores y liderazgo de los países
centrales.
Se desplegaba así una concepción
practica para el ejercicio de la gobernanza desde la cúspide, por la cual un
conjunto de actores concretos –estatales, privados y
corporativos– asumirían roles para la orientación de
las políticas públicas, enfocándolas como herramienta de solución de problemas,
cuyos resultados se valoran según métodos técnicos de análisis, de base
economicista.
Esta invención obtura
la agregación de demandas ciudadanas e impide la conformación de un sujeto político
para el procesamiento de los conflictos.
No obstante, la
gobernanza implementada abarca una eficaz estrategia electoral que ha permitido
al oficialismo triunfar en las sucesivas elecciones provinciales, desde 1999 en
adelante, tanto a nivel ejecutivo como legislativo. Es necesario el abordaje de
estas múltiples dimensiones, así como el juego de las relaciones entre niveles jurisdiccionales,
para interpretar el alcance y las consecuencias de los cambios consolidados en
el largo periodo de gobierno que lleva Unión por Córdoba en la provincia.
Las medidas específicas de modernización
La nueva ley de ministerios
8.779, impulsada en 1999, incluyo por primera vez la figura de Agencias ejecutivas
para la implementación de políticas especificas, algunas bajo la forma de sociedades
del Estado (las de Cultura, Ciencia y Ambiente), y otras como sociedades de economía
mixta (las de Turismo y Deporte), estas últimas orientadas a la articulación
público-privada fuertemente alentada desde las usinas ideológicas de la
desestatización y la desburocratización de la cosa pública.
Poco después, el
gobierno de De la Sota presento su proyecto de modernización del Estado,
inicialmente un proyecto “ómnibus”,
que termino aprobándose de manera desglosada en tres leyes distintas, que se
sancionaron con los números 8.835, 8.836 y 8.837 no sin antes acordarse con el
ex gobernador Mestre el llamado Pacto de la Tejas.
El paquete aprobado
por las tres leyes tenía los siguientes contenidos principales:
▶ Ley 8.835: asumió la aplicación de
criterios de empresa privada a las actividades del sector público, combinado
con un reconocimiento del derecho a prestaciones mínimas, la definición de estándares
de resultados, y el compromiso de brindar información de gestión.
▶ Ley 8.836: lleva el nombre
especifico de “Modernización del Estado”. Su contenido es muy variado. Se destaca que por ella se atribuyo
al Poder Ejecutivo provincial amplias facultades para “reinventar” el Estado. Esto es para reorganizar reparticiones, flexibilizar
procedimientos, modificar el estatus de las relaciones laborales, etc. Se
adopto expresamente el criterio de equilibrio fiscal con “déficit
cero”. También se estableció el principio de la descentralización
de servicios públicos.
▶ Ley 8.837: en esta ley se desgloso
lo que correspondía a la iniciativa de privatizaciones, que eufemísticamente
fueron aludidas como “incorporación del capital privado”. Los principales activos
que se pretendía privatizar eran la EPEC, el Banco de Córdoba y la Lotería de
la Provincia.
En 2001, en un
contexto de prolongada recesión y agudización de los problemas fiscales, el gobernador
llamo a una consulta popular para “reducir el costo de
la política”, con una propuesta centrada en transformar
la Legislatura bicameral, con la reducción de 133 bancas (66 diputados y 67
senadores) a un número total de 70 bancas en una sola Cámara, de las cuales 26
en representación de cada departamento y 44 en forma proporcional según el
sistema D’Hont, tomando a la provincia como distrito único.
La consulta resulto favorable a la reforma y el oficialismo se impuso también
en la elección de constituyentes.
Tras esta reforma, y
como consecuencia también de la heterogeneidad poblacional de los departamentos
y de la distribución geográfica de las preferencias electorales, el partido más
votado ha accedido en cada elección a un porcentaje de bancas muy superior al
porcentaje de votos obtenidos, alcanzando en cada oportunidad la mayoría
absoluta de miembros de la unicameral.
Los efectos están a la vista, el peso relativo del poder
legislativo es insignificante; la iniciativa y el debate han menguado tanto como
las partidas presupuestarias que lo sustentan y hay funciones que han sido
sustituidas por consultoras privadas. Deslegitimado y subestimado, este poder
demanda algún tipo de reforma si se pretende recomponer un equilibrio
republicano.
El protagonismo de las corporaciones
Durante la última
dictadura se abandono en Córdoba la política
de desarrollo industrial integrado, y se produjo una desarticulación completa
del sindicalismo combativo. Las grandes empresas locales institucionalizaron en
la Fundación Mediterránea desde 1977 su herramienta de lobby frente al Estado
provincial y nacional. Esta burguesía integro a su staff a Domingo Cavallo y
otros economistas cordobeses que también habían pasado por universidades
norteamericanas en su etapa de formación. Dos de las empresas de la fundación,
Roggio y Arcor, lograron erigirse aceleradamente como grandes grupos económicos
a escala nacional. La Fundación tejió complejos vínculos con la política, y en
1987 Cavallo fue integrado a la lista de diputados nacionales del peronismo.
La reforma del Estado
planteada en 2000 introdujo a los organismos financieros internacionales como
actores importantes en el escenario provincial y abrió oportunidades para el
sector empresarial. Aunque las privatizaciones de EPEC y del Banco de Córdoba
se vieron frustradas por el contexto económico adverso y la oposición sindical
y social, otras iniciativas lograron implementarse.
En 2002 se llamo a una
licitación que concesiono por treinta años los juegos de azar a una empresa del
Grupo Roggio. También se introdujeron los servicios de empresas privadas en esferas
muy sensibles del ejercicio del poder soberano del Estado, como es el caso de
la recaudación de impuestos. En una primera etapa, este rol de“colaboración” con la Dirección General de Rentas lo cumplió la firma Tecsa
S.A., y en 2004, cuando se licito nuevamente el servicio, fue adjudicado a la
firma Kolektor S.A., que aun desarrolla esa actividad.
El servicio de salud
de la Obra Social de la provincia (IPAM) fue privatizado en 2000. En 2006,
Aguas Cordobesas paso al Grupo Roggio y sus socios locales, que se hicieron
cargo de las acciones del grupo francés Suez, que tenía el 39,3% del paquete, y
de la española Aguas de Barcelona, que manejaba el 17,2% de la empresa de aguas
cordobesa privatizada en 1997.
El gobierno provincial
puso mucho énfasis en atraer nuevas radicaciones de grandes empresas en el
territorio provincial, ofreciendo concesiones en materia impositiva, laboral,
de capacitación, en las locaciones, entre otros aspectos. Fueron las TICs el
sector predilecto en sus versiones “call centers” y “web hosting”, aunque también
se ensayaron apoyos selectivos a las plantas automotrices de Fiat y Volkswagen.
La obra pública fue
otro de los grandes rubros en que el Estado provincial pudo cimentar su
afinidad con grandes empresas. En el primer periodo de gobierno de Unión por Córdoba
fueron iniciativas financiadas por créditos internacionales. A partir de la recuperación
de actividad económica que experimento el país desde 2003, la provincia pudo
concretar numerosas obras importantes con financiamiento directo del
presupuesto nacional.
La más amplia libertad
de negocios como valor preponderante ha venido prevaleciendo sobre el interés
general. Esto fue notorio por ejemplo en la tolerancia al desmonte del bosque
nativo, tanto para el cultivo de soja como para el desarrollo de
urbanizaciones.
Sin tener en cuenta la
fragilidad de suelos no sustentables a mediano plazo, o el deterioro de las
fuentes de agua.
La política tributaria también favorece al sector del
capital. La estructura de ingresos públicos se fue basando cada vez más en la recaudación
del impuesto sobre los ingresos brutos, el más regresivo desde el punto de
vista social. Mientras que el impuesto inmobiliario, sobre todo el rural, fue
perdiendo significación relativa por haberse mantenido sin cambios las bases
imponibles, a pesar de la exponencial revaloración de los campos y las propiedades
urbanas desde 2002 en adelante. Córdoba fue la provincia con mayor superficie
de cultivo de soja en el año 2009.
La relación del Estado provincial con los otros niveles
jurisdiccionales
Córdoba es una de las
provincias llamadas “grandes”
de acuerdo con su población y Producto Bruto Geográfico. En las últimas décadas,
los gobiernos de la provincia han planteado recurrentemente su oposición a las políticas
nacionales de ordenamiento federal, por motivos diversos según las coyunturas. Además
de los aspectos institucionales, también han influido en este aspecto las
aspiraciones políticas nacionales de las dirigencias locales.
En el plano fiscal sus
recursos propios –un 33%, según datos oficiales de 2010– son muy inferiores a los que recibe de la jurisdicción
nacional. Esta situación determina una asimetría estructural, que afecta en
mayor o menor medida a todas las provincias, y es consecuencia del sistema
tributario, del modo de coordinación financiera interjurisdiccional, y del
proceso de largo plazo de creciente descentralización de funciones estatales hacia
los niveles subnacionales, completada en los años noventa con la transferencia
a las provincias de escuelas y hospitales que todavía pertenecían a la Nación. (…)
Así como Angeloz había
acunado el eslogan de la “isla”
para presentar a Córdoba como una provincia con menos problemas que el resto
del país, los gobiernos de Unión por Córdoba también han mantenido posturas
diferenciadas y disputas con la Nación, especialmente sobre el manejo de los
recursos fiscales, llegando a presentar en la Corte Suprema sus reclamos sobre la
asistencia financiera nacional a la Caja de Jubilaciones de la provincia, así
como el planteo de que cese la asignación del 15% del impuesto a las ganancias
al sistema previsional nacional, que fuera comprometida en uno de los pactos
fiscales.
En 2008, durante el
conflicto con las entidades ruralistas por el proyecto de retenciones móviles,
el gobernador Juan Schiaretti (2007-11) y Unión por Córdoba en su conjunto
tomaron una posición de apoyo explicito al sector del agro, asumiendo de esa
manera una coherencia con la trayectoria de sus políticas.
En 2011, nuevamente
electo De la Sota como gobernador, en el discurso inaugural de su tercer
periodo volvió a remarcar las diferencias de la provincia con la Nación,
presentando su proyecto con el nombre de “cordobesismo”.
Sin embargo, la diferenciación
y las disputas con el gobierno nacional han tenido idas y vueltas, según las
necesidades surgidas de las estrategias político electorales. Así, el
kirchnerismo y Unión por Córdoba presentaron listas separadas en las elecciones
legislativas de medio término de 2009 y 2013. Pero convergieron en la misma
oferta electoral cuando la elección de legisladores nacionales coincidió con el
recambio presidencial, en 2007 y 2011.
La relación con los municipios también gravita en la acción
de gobierno y en la estrategia política. Los intendentes cuestionan la política
tributaria de la provincia, que ha incrementado sus ingresos creando, para
diversos propósitos, fondos de afectación específica no coparticipables. La
mayor discrecionalidad en la asignación de recursos se cruza con los
alineamientos políticos de cada gobierno local. Así se produce una separación
de hecho bastante tajante entre municipios que cultivan relaciones activas con
la provincia, y los que lo hacen con la Nación.
Régimen político. Entre la eficacia electoral y el malestar
social
El oficialismo ha sido
triunfante en las sucesivas elecciones de nivel provincial desde 1999 en adelante,
tanto a nivel ejecutivo como legislativo, un desempeño sobre el cual es posible
conjeturar un conjunto de causas convergentes.
La estructura política
del justicialismo posee una organización territorial muy exhaustiva,
experimentada y afianzada. Este alcance es tan importante que el justicialismo
y sus aliados han continuado ganando las elecciones de nivel provincial, anos después
de haber perdido en el nivel municipal las intendencias de la mayoría de las
ciudades más grandes, como es el caso de Córdoba capital, Rio Cuarto, Villa María
y otras. Asimismo, en el plano simbólico es amplia la adhesión popular al
peronismo como identidad política.
El gobierno ha sido
muy activo en establecer acuerdos con la dirigencia sindical, pero lo que
caracteriza y tiene mayor visibilidad es la intensa y profusa publicidad
omnipresente, que mantiene en los medios audiovisuales hegemónicos y en el
diario de mayor tirada.
Por otra parte, ha
implementado políticas especificas que pueden ser valoradas positivamente por
amplias franjas de la población, aunque no están exentas de controversias. Un
caso es la construcción de las ciudades barrio, que por una parte recibe cuestionamientos
por sus efectos de segregación urbana, pero que implicaron objetivamente el
acceso, con muy bajo costo para los beneficiarios, a alrededor de diez mil
viviendas nuevas.
Otros programas de
alto impacto han sido el boleto educativo gratuito, eje de la última campana
electoral para gobernador, y las sucesivas ediciones del Primer Paso, un
programa de empleo para jóvenes.
También es inevitable
enunciar la concreción de algunos proyectos emblemáticos de gran visibilidad y polémica
como el Museo Superior de Bellas Artes Evita (Palacio Ferreyra), el Centro Cívico
de Córdoba, la Nueva Terminal de Ómnibus y el Faro del Bicentenario. Los no
concretados y también faraónicos fueron la venta de las cárceles provinciales y
la Manzana del Banco de Córdoba.
Sin embargo, se trata
de un modelo de Estado que muestra crecientes signos de agotamiento. La política
de seguridad, erigida en mecanismo de control social que criminaliza la
pobreza, ha ido generando una resistencia cada vez más visible y con mayor consenso.
El bajo compromiso público del gobernador con los juicios por delitos de lesa
humanidad ha provocado la decepción del movimiento de derechos humanos y de la
ciudadanía mas informada sobre estos procesos. También ha aumentado el
descontento con la salud y la educación públicas, así como el descredito del
Poder Judicial y del Estado en general. Y ha crecido el reclamo de la ciudadanía
por un mayor compromiso ambiental del gobierno. También el aspecto fiscal se ha
revelado inconsistente, ya que lejos de contar con finanzas equilibradas, la
provincia presenta un nivel de endeudamiento público muy superior al de otras
provincias que le son comparables.
Es necesario democratizar el Estado
Las claves para una transformación
del Estado provincial con un sentido de más democracia y más inclusión deben
buscarse en lo político. En el interregno del gobernador Schiaretti, quizá forzado
por las dudas que dejo el escrutinio de la elección, el oficialismo impulso el
trabajo de una Comisión de Expertos en la formulación de recomendaciones de
mejora político electoral, recogidas en un documento final que lleva como
sugestivo título la expresión “Así no va mas”.
Mientras el gobernador
cierra filas con sus aliados del sector empresarial, consultando sus medidas
con el llamado “Grupo de los Seis”,
el lazo social ha continuado deteriorándose, como se ha evidenciado dramáticamente
con los extendidos hechos de violencia ocurridos durante el acuartelamiento
policial de diciembre de 2013, el conflicto por la radicación de la empresa Monsanto,
o los controvertidos desalojos de tierras.
En la reciente
apertura de sesiones legislativas el gobernador informo el envió de sendos
proyectos para modificar los procedimientos ambientales, así como la política
contra el narcotráfico y el Código de Faltas. Si bien estos anuncios han sido
recibidos con cautela por los movimientos sociales y la oposición, reflejan la
envergadura que han tomado los reclamos ciudadanos sobre esas políticas.
Pero la matriz estatal
que se ha establecido solo podría removerse con cambios de fondo. La estructura
política que ejerce el gobierno provincial significa un atractivo importante
para las lógicas partidarias nacionales, y esa situación refuerza las chances de
que el modelo vigente vuelva a triunfar en las elecciones.
Aunque así no fuera, subsistirán
por anos los derechos adquiridos, sea en el marco de la reforma o de distintos
arreglos de gobernabilidad que surgieron de su implementación: empresas privatizadas,
acreedores financieros, grandes sindicatos y otras corporaciones ocupan en muchos
casos posiciones reñidas con el desarrollo de una democracia sustantiva. El
Estado provincial, cualquiera sea la orientación del gobierno que lo rija,
estará condicionado por la falta de independencia económica, no solamente atribuible
a los rasgos estructurales de nuestro ordenamiento federal, sino además al elevado
peso de la deuda pública acumulada. Es paradójico que el planteo de modernización,
que enunciaba un Estado flexible, ha evolucionado hacia una rígida preponderancia
de las corporaciones.
Callieri, C.
Ezquerro, M. L. (35 junio 2014). El
planteo modernizante. De la Sota y “El Nuevo Estado”. Voces en el Fénix. Año 5
número 35, 36-43.
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Actividades:
A partir
de la información leída:
1-
Explica cómo se
organiza el gobierno de Córdoba, expone división de poderes y atributos.
2-Investiga
en que consistió el pacto de las tejas y cuáles fueron sus alcances.
3-Enuncia
en qué consistió la “modernización del estado”
4-¿De qué
manera impactó la modernización del estado
en la organización política local?
5-¿Qué
rol asumen las empresas en esta nueva era? Menciona casos particulares y la influencia de
éstas en áreas "controladas" por el gobierno.
6-¿Cómo caracterizarías
la relación Estado-Empresas-Estado Nacional?
7-Menciona
los impactos producidos en la organización del territorio por el modelo de
Unión por Córdoba.
8- Investigue
quienes integran el G6
9-De
acuerdo al artículo: caracterice la relación del gobierno con el G6.¿Por qué
piensas que el gobierno tiene esta actitud con ellos?
